宋宋代地方政制简介
宋朝的地方政府制度是州县制。州县制经南北朝的发展，到了隋唐正式取代郡县制成为中国古
代一种新的地方政府制度，而且这一制度在宋朝得以延续和变化，直到元明被府县制取代。因
此欲知宋制,则需先知唐制。
唐朝州政府的机构人员设置(以上州为例)：州设刺史一员，正三品上，别驾一人，正四品下，
长史一人，从五品上；司马一人，从五品下；录事参军事一人，从七品上；录事二人，从九品
下；司功参军事一人、司仓参军事一人、司户参军事二人、司田参军事一人、司兵参军事一人
、司法参军事二人、司士参军事一人，皆从七品下；参军事四人，从八品下；市令一人，从九
品上，丞一人，佐一人，史二人，帅三人，仓督二人；丞一人，从九品下；文学一人，从八品
下；医学博士一人，从九品下。(旧唐书)
县廷的机构人员设置（以上县为例）：令一人，从六品上；丞一人，从八品下；主簿一人，正
九品下；尉二人，从九品上。录事二人，史三人。司户、佐四人，史七人，帐史一人。司法，
佐四人，史八人。仓督二人，典狱十人，问事四人，白直十人，市令一人，佐、史各一人，帅
一人。博士一人，助教一人，学生四十人。(旧唐书)
以上的唐地方政府机构人员设置，乍一看似乎比郡县制下的机构设置简化了，但是，不要误会
，与郡县制下不同，郡县制下除了郡守县令以及一二主要佐官之外，其余的都是吏，而在州县
制下，这里列出来的都是官，大部分的吏并未列出，因此如果加上隐藏在背后的小吏，其实际
员数可能比两汉只多不少。
宋承唐制，在制度建设上乏善可陈，对州县一般吏员的设置几乎没有触及，和唐基本无二致，
宋朝地方政府的变化，主要体现在对地方高级行政官员权力的划分和限制，加强了对州县主官
的控制，采取了主官差遣化的方式，即以京官“知”州县，以及增设通判以掣肘主官权力等。
其次是由于对唐制的因循，导致州一级地方政府形式比较多元化，有府州军监等多种形式，再
一个是革除了晚唐以后的镇将之弊。盖中唐以后，藩镇割据，各藩镇都对属下州县一些重要地
方设置镇戍，置将以守之，本为军事考虑，但这些镇将因是节度使私人，遂不免欺压地方政府
，干扰地方民政，宋兴以后，重新限定了这些军镇将的活动范围和权力，消除了其危害。
首先说“路”，路为宋代地方行政之最高行政区，至道三年，分天下为十五路，天圣析为十八
，元丰又析为二十三：曰京东东、西，曰京西南、北，曰河北东、西，曰永兴，曰秦凤，曰河
东，曰淮南东、西，曰两浙，曰江南东、西，曰荆湖南、北，曰成都，曰梓、利、夔、曰福建
，曰广南东、西。路行政分司置官﹐即所谓漕司(转运使)、宪司(提刑按察使)、仓司（提举常
平使）、帅司（经略安抚使）是。
经略安抚使，以直秘阁以上充，掌一路兵民之事。皆帅其属而听其狱讼，颁其禁令，定其赏罚
，稽其钱谷、甲械出纳之名籍而行以法。帅臣任河东、陕西、岭南路，职在绥御戎夷，则为经
略安抚使兼都总管以统制军旅，有属官典领要密文书，奏达机事。河北及近地，则使事止于安
抚而已，其属有干当公事、主管机宜文字、淮备将领、淮备差使。
    转运使，掌经度一路财赋，而察其登耗有无，以足上供及郡县之费。岁行所部，检察储积
，稽考帐籍，凡吏蠹民瘼，悉条以上达，及专举刺官吏之事。熙宁初，诏河东、河北、陕西三
路漕臣许乘传赴阙，留毋过浃日。既又诏三路漕臣，令自辟属各二员，以京朝官曾历知县者为
之。二年，诏川、陕、闽、广七路除堂选守臣外，委转运司依四选例立格就注，免赴选，具为
令。其属有副使、判官。 
    提刑按察使，掌察所部之狱讼而平其曲直，所至审问囚徒，详核案牍，凡禁系淹延而不决
，盗窃逋窜而不获，皆劾以闻，及举刺官吏之事。旧制，参用武臣。熙宁初，神宗以武臣不足
以察所部人材，罢之。六年，置诸路提刑司检法官。绍圣初，以提刑兼坑冶事。其属有检法官
、干办官。
    提举常平使，掌常平、义仓、免役、市易、坊场、河渡、水利之法，视岁之丰歉而为之敛
散，以惠农民。凡役钱，产有厚薄则输有多寡；及给吏禄，亦视其执役之重轻难易以为之等。
商有滞货，则官为敛之，复售于民，以平物价。皆总其政令，仍专举刺官吏之事。熙宁初，先
遣官提举河北、陕西路常平。未几，诸路悉置提举官。(宋史)
过去常说的是宋为矫正唐藩鎮之弊﹐路不置元首性长官﹐但今天就我看来，这个说法可能不太
妥当，盖四司并非一时而设，而是逐步增加的，其增加原因，也不是简单为了避免某一司坐大
。四司之中，转运使设置最早，为宋太祖初即位时设置，其时军国多事，故多方设立转运使以
输送军粮，军事既重，转运使的地位则不能不高，宋史记，转运使掌经度一路财赋，而察其登
耗有无，以足上供及郡县之费。岁行所部，检察储积，稽考帐籍，凡吏蠹民瘼，悉条以上达，
及专举刺官吏之事。不管如何，有了举刺官吏的权利，转运使已不能不和之前的刺史一样，成
为一路事实性之长官。其次是提点刑狱司，真宗时设，但当时用的是武臣，多不称职，所以神
宗即位，一度将其罢除，六年复设，地位乃逐渐增加。但其地位的增加，也不能仅仅归因于与
转运司分权，而多半要归因于王安石变法。说到这里，不能不说说宋朝的财政制度，宋朝初期
的财政制度是这样的，它以中央三司使——转运使——州县为一链条，天下财物的使用都不能
不经过三司，即使是宰相要用钱，也不得不经过号为计相的三司使。所以王安石做宰相时就觉
得很气闷，他变法的时候，就搞了个制置三司条例司，所有新法所得财物，都不经过三司，把
三司使撇到了一边。地方上呢，转运使所得地方财物按照惯例是归三司使管的，那么他也不高
兴，于是增加提点刑狱司的权力，提举常平司亦是，使其亦能管财，皆如转运使一样；不仅如
此，下一级州的长官也在过去的三司使链条上，那么他就增加了通判的权力，也得以敛财，这
样就搞成了第二条财务链。地方上也就变了双头政治。能神宗对这一客观上的分权结果比较欣
慰，但未必是他一开始就要为分权而增加宪司权力。至于经略安抚司一开始就是事实上的路级
长官，兵民皆管，根本不存在分权之事，只是不是在全国各地设置，而是只设置在沿边重地。
综上，简单的说宋一路无元首性长官，可能并不太合适。宋朝真正的矫藩镇之弊法我认为更重
要的在于太祖的兵民(财)分开、兵将分开之策略。
其次介绍一下府州路监。府者，州之上者也。隋制，上上州得置府（开府仪同三司），称州府
，这可能就是后来上州名称变为府的来历，唐有三都五府，五代朱温篡唐，升汴州为开封府，
其后上州多有升为府者，尤其在宋朝，明文记载皇帝多升潜邸所在州为府，其实不仅如此，当
时还多有由州升为次府者，这样就极大丰富了府的数量，为明清时期府县制代州县制埋下伏笔
。州本无可谈，唯宋朝州名同而等级也不同，有节度(使)州、防御（使）州以及刺史州等等，
这是这么来的：唐五代藩镇多领数州，宋不欲如此，收节度使所辖之州直属中央，如汉收诸王
国支郡然，这样，节度使所领州，即为节度州，原下属州即为刺史州。军可能也是如此，唐五
代诸节度都有军号，如张建封的武宁节度，其军号为忠武军。人一般称呼节度也就有两种称法
，一以地域，一以军号，等到宋收支州，节度所在州可能也就可以称为军。此外﹐宋之地方制
度尚有监。监本是业务机关﹐主持地方盐、銅、铁等业务﹐其后亦渐管民事﹐宋乃將其自州析
出﹐別划为监。不过﹐宋代的监较小﹐故部份监的地位仅如县；然亦有部份监下统县一如州。
关于州长官的设置，宋代诸府、州虽有节度刺史之官﹐只是用来优待勋臣军將﹐实际上把他们
留于京師﹐不理事﹐而另外委派中央文官权知府州事﹐称为知府事、知州事等﹐此即府、州、
軍、监之真正长官。通判之制始于五代﹐宋代承之﹐原说是恐知事之权太专﹐故置通判一员﹐
与知事抗礼﹐凡兵民政﹐皆须通判签署方能施行，同時又有刺察官吏之权﹐故或称监州。但我
认为此说也不尽然，盖这个制度也不全是宋太祖的初衷，宋太祖人比较宽厚，打下来的投降的
地方官员，他都照单接收，不让回家挨饿，但是他又得派些自己的人进去，所以就置了通判，
以参其地事，这本是一时之计，等到官吏逐渐替换，长吏已经都成了自己人，通判已无原先作
用，其权自去，后来的增权，部分恐怕还应归于王安石变法。
关于宋代地方政府的运行，可能是比较差的。从上边的介绍就可以发现，宋地方政府的主要目
的在于为中央敛财，作为一路之长的转运使，首要任务是掌一路财赋，以足上供(纳入京师)，
刺举官吏已是其次要任务，更不要提治民了。上有所好，下必从之，地方官吏能做什么就可想
而知了。而且随着时间的发展，上供额越来越大，到中后期维持上供几乎已成为地方官吏的唯
一任务，地方表面上已经是一无所有，没有任何事情可以办理，所以金兵南下，周围州县皆是
一触即溃，迥非唐朝之比。不过要说这是地方上无财所导致的其实也不尽然，更重要的我认为
是宋对财物管的过死造成的。因为宋廷理论上是想把财物都弄到京师去再统一分配，但实际上
由于当时的运输条件有限，各地多少是能截流一部分物资下来的，只是这部分钱物的管理权宋
廷仍不放过，仍然抓在三司使手里，地方纵使有钱也不能用。此外地方上也都会搞搞自己的小
金库什么的，但是这拿不上台面，只为私不能为公。地方上纵有余钱也无法措置，因此我觉得
这个才是宋代地方一触即溃的根本原因。
至于县以下，无足论者。
(我没看到一本关于宋代地方政治制度的著作，也许宋朝这点改动的确无足论者)代地方政制简介

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中国历史上，天下分裂而复合者大致有三次，一经春秋战国合为秦汉，
二经南北朝合为隋唐，三经五代十国合而为宋。三次复合过程中，伴
随着经济和社会的变化，中央政治制度也都有比较大的变化。秦一统
天下，遂以秦制代周制，汉魏晋南朝踵之；隋以北中国一统天下，以
隋制代汉制，唐踵之；再次宋统天下，以宋制代唐制。可惜三次中央
政权制度的轮代，其制不能说是每况愈下，然而说宋制为狗尾续貂，
则愚以为毫无问题。因为这政治制度跟朝代一样，都是有它的生命的，
随着社会的发展，旧的不合时宜的制度需要不断被淘汰出局，积累到
一定程度就得全部推倒重来，另起炉灶，这一点可以说秦隋二代都做
到了，而宋却付之阙如。
 
秦代周，是以秦制代周制，而秦制先经商鞅变法,继经战国检验，于
中央地方之实行都有丰富经验，故能收天下之效。隋制源于北周，有
世代为官的关中世族为其谋画，因此历经隋唐，整体来说制度虽然
繁杂一些，但那架子还是颇具规模的，而且也与当时已经比较复杂
的社会相适应；而宋却不是这样，它是晚唐中央制度和五代地方节度
幕府制的杂糅，而晚唐的政治和社会与初唐相比，已经发生了很大变
化(陈寅恪语)，其时的政治制度和唐朝这个朝代一起，都该进博物馆
了，革故鼎新，正是时机。可惜当时却没人能做到，五代的皇帝大都
是大字不识几个的武夫，不会想到这一点，而且即使想到了也来不及
做，因为每人不过坐上三五年皇帝就被别人取而代之了，而且它的中
央政府官员，不过都来自于一些节度幕府，唐人重视京官，有能耐的
人多不愿外出，因此节度府僚多的是浮华进士和落第寒儒，其能力十
分有限，节度府的制度建设与发展因而远不能与秦隋相提并论，因此
各朝只能继续用那口破锅，间或打两个补丁。后周末，宋太祖以一都
点检仓促成事，连幕府可以说都没有，只得把后周的政府给原样搬了
过来，所以根本也谈不上什么革新，国制自然因循，让那个垂垂老矣
的制度得以苟延残喘，故宋初制度号为繁杂，官失其守，一团混乱，
当时人已不能得其要领，可以说全无开国气象。嗣后不过二三代，便
不得不有元丰改制，可惜守成之君，立法资格远不能与开国君主相比，
“宗法”根本比不上“祖法”，所以只能是活着时才有效，死了之后
马上就失效，于是有一就有二，你改我也改，越改越乱。
 
不过宋制之卑弱混乱，亦不能全怪赵大不好好整，因为这一代制度，
实在是反映一代之政治人物水平也。今天我们讲宋代崇文抑武，人文
很盛，有许多人名好列，却不知晚唐五代实在是崇武抑文的，当时的
人文水平可以说是非常可怜的，比过去都差得远，翻遍了五代都找不
出几个像样的文人来。我们看春秋战国，看三国魏晋，看南北朝隋唐，
其时的高层人物多数是以文兼武，出将入相，因此即便是乱世，高层
人物的文化水平也是很高的，政治军事水平都过得去。可是宋之前的
五代不是这样，当国的多的是不通文墨的武将，以至于要专门设一些
馆阁学士为他们处理文书。大老粗可以为良将，却很难成为高水平的
政治家。何况他们对武力之外，其余一切根本看不上，“礼乐器物皆
虚文也”，当时的人文可想而知。
 
但当今我们都知道，在唯力是举的年代，这礼乐可能是虚文，可惜这
个时间毕竟不多，更多的时间内这个文物制度的作用还是很实在的。
所以赵大有了位子，就知道赶紧搞些小动作，在那口破锅上修补修补，
不过他做的更多的，还是防止别人来偷他的灶，“事为之制，曲为之
防”，所以如今谁见了那口破锅都要摇头，亏他用的下去。不过如前
所述，在当时赵大要整口新锅，也不大可能，经历了五代的折腾，找
这么个人才可不容易。当时有的，不过是一批蓬门出身的陋儒，这帮
被尊称为措大的人能力气量没有，气性倒是不小，所谓“措大辈止堪
议论人也”。赵大与半部论语治天下的赵普这帮人同谋，造新锅的结
果很可能是倒灶。所以不管是主观原因还是客观原因，他还是把那个
破锅继续用了下去。至于新锅，只好以待来者了。

（此篇未尽善也）

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